Regimul strainilor in Romania - Decizia Curtii Constitutionale nr.464 din 4 decembrie 2003

DECIZIE nr. 464 din 4 decembrie 2003
referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 55 alin. (2) lit. d) pct. (IV)-(V) si a celor ale art. 82 alin. (1) teza finala din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul strainilor in Romania, aprobata cu modificari prin Legea nr. 357/2003
EMITENT: CURTEA CONSTITUTIONALA

Nicolae Popa - presedinte
Costica Bulai - judecator
Constantin Doldur - judecator
Kozsokar Gabor - judecator
Petre Ninosu - judecator
Serban Viorel Stanoiu - judecator
Lucian Stangu - judecator
Ioan Vida - judecator
Florentina Balta - procuror
Mihai Paul Cotta - magistrat-asistent

Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 55 alin. (2) lit. d) pct. (IV)-(V) si a celor ale art. 82 alin. (1) teza finala din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002, aprobata cu modificari prin Legea nr. 357/2003, exceptie ridicata de Keles Dursun in Dosarul nr. 592/CA/2003 al Curtii de Apel Constanta - Sectia contencios administrativ.
La apelul nominal se constata lipsa partilor, fata de care procedura de citare a fost legal indeplinita.
Curtea dispune a se face apelul si in Dosarul nr. 363C/2003, avand ca obiect aceeasi exceptie, ridicata de Genc Ali Riza in Dosarul nr. 635/CA/2003 al aceleiasi instante.
La apelul nominal se constata lipsa partilor, fata de care procedura de citare a fost legal indeplinita.
Curtea, din oficiu, pune in discutie conexarea dosarelor, avand in vedere identitatea de obiect a acestora.
Reprezentantul Ministerului Public este de acord cu conexarea dosarelor.
Curtea, in temeiul art. 16 din Legea nr. 47/1992, republicata, raportat la art. 164 din Codul de procedura civila, dispune conexarea Dosarului nr. 363C/2003 la Dosarul nr. 362C/2003, care a fost primul inregistrat. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 55 alin. (2) lit. d) pct. (IV)-(V) si a celor ale art. 82 alin. (1) teza finala din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002. Se arata ca art. 16 din Constitutie are in vedere persoane care au calitatea de cetateni romani, nefiind aplicabil strainilor. In acest sens este invocata si jurisprudenta Curtii Constitutionale. Totodata, se apreciaza ca prevederile criticate nu contravin nici celorlalte dispozitii constitutionale invocate in sustinerea exceptiei.

CURTEA,

avand in vedere actele si lucrarile dosarelor, constata urmatoarele:
Prin incheierile din 12 iunie 2003, pronuntate in dosarele nr. 592/CA/2003 si nr. 635/CA/2003, Curtea de Apel Constanta - Sectia contencios administrativ a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 55 alin. (2) lit. d) pct. (IV)-(V) si a celor ale art. 82 alin. (1) teza finala din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002, exceptie ridicata de Keles Dursun si, respectiv, Genc Ali Riza.
In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate, identica in ambele dosare, autorii acesteia sustin ca prevederile art. 55 alin. (2) lit. d) pct. (IV)-(V) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002 incalca dispozitiile constitutionale ale art. 16 alin. (1) si (2) si ale art. 18 alin. (1). Potrivit sustinerilor autorilor exceptiei, prevederile criticate din ordonanta de urgenta "creeaza o discriminare evidenta intre toti cetatenii romani si straini care pot constitui societati comerciale cu raspundere limitata potrivit Legii nr. 31/1990, republicata", intrucat, spre deosebire de cetatenii romani, cei straini "sunt obligati pentru prelungirea ulterioara a dreptului de sedere sa faca dovada crearii a cel putin 10 locuri de munca sau aport de capital in valuta de cel putin 50.000 euro - potrivit prevederilor art. 55 alin. (2) lit. d) pct. IV din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002 sau sa prezinte inscrisuri care sa ateste venituri personale in cuantum de cel putin 500 euro lunar obtinute din activitati desfasurate pe teritoriul Romaniei conform art. 55 alin. (2) lit. d) pct. V".
O a doua critica de neconstitutionalitate priveste art. 82 alin. (1) teza finala din aceeasi ordonanta de urgenta, care, in opinia autorilor exceptiei, ar contraveni dispozitiilor art. 18 alin. (1) si ale art. 128 din Constitutie. Se sustine ca "dreptul la recurs, ca drept fundamental, este incalcat", iar sentinta pronuntata fiind irevocabila, "partile nu se pot adresa unei instante superioare printr-o cale ordinara de atac cu scopul casarii pentru eventualele motive de netemeinicie si nelegalitate a hotararii judecatoresti pronuntate de instanta de fond". De asemenea, in motivarea exceptiei se mai arata ca "exercitiul unor drepturi sau libertati poate fi restrans numai prin lege si numai in situatii limitativ prevazute, ceea ce intra in contradictie cu dispozitiile prevazute de Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002, care nu este o lege", incalcandu-se astfel dispozitiile art. 49 din Constitutie.
Curtea de Apel Constanta - Sectia contencios administrativ apreciaza ca dispozitiile criticate sunt constitutionale, iar exceptia de neconstitutionalitate formulata este neintemeiata. Se considera de catre instanta ca "exceptia invocata apare ca neintemeiata, cat timp dispozitiile ordonantei nu contravin principiului egalitatii, caci egalitatea intre cetateni nu impiedica stabilirea unor restrictii sau limitari ale drepturilor". Totodata, se precizeaza ca art. 55 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002 vizeaza "modalitatea de prelungire a dreptului de sedere temporara in Romania a strainului care a intrat in tara in scopul desfasurarii activitatii comerciale si care trebuie sa faca dovada ca intr-adevar este interesat de o reala investitie, de o activitate comerciala prospera, si nu de a se folosi de acest scop doar pentru a locui in Romania".
In ceea ce priveste critica de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 82 alin. (1) teza finala, instanta considera ca "nici acest text nu vine in contradictie cu normele constitutionale", intrucat "accesul liber la justitie nu are semnificatia ca acesta trebuie asigurat la toate structurile judecatoresti si la toate caile de atac, legiuitorul fiind cel care poate institui reguli deosebite in considerarea unor situatii deosebite". De asemenea, instanta arata ca nici o reglementare internationala nu impune "un anumit numar al gradelor de jurisdictie sau un anumit numar al cailor de atac".
Potrivit prevederilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicata, incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate ridicate. De asemenea, in conformitate cu dispozitiile art. 18^1 din Legea nr. 35/1997, cu modificarile ulterioare, s-a solicitat punctul de vedere al institutiei Avocatul Poporului. Guvernul apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate ridicata este neintemeiata.
In esenta, cu privire la critica de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 55 alin. (2) lit. d) pct. (IV)-(V) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul strainilor in Romania, se arata ca art. 16 din Constitutie nu este aplicabil cauzelor referitoare la straini, intrucat acest text are in vedere persoane care au calitatea de cetateni romani. In acest sens este invocata jurisprudenta Curtii Constitutionale. Se apreciaza ca prevederile criticate sunt in concordanta cu art. 18 alin. (1) din Constitutie, iar, raportat la art. 49 din Constitutie, acestea "nu contin restrangeri speciale ale exercitiului unor drepturi pentru straini".
Referitor la invocarea incalcarii art. 128 din Constitutie prin art. 82 alin. (1) teza finala din ordonanta de urgenta, Guvernul apreciaza ca exceptia este neintemeiata. Se arata, in acest sens, ca "accesul la justitie nu inseamna accesul la toate structurile judecatoresti si la toate caile de atac" si ca "art. 13 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale nu impune un anumit numar al gradelor de jurisdictie sau un anumit numar al cailor de atac". In sustinerea acestor opinii, Guvernul invoca jurisprudenta Curtii Constitutionale, ca si pe cea a Curtii Europene a Drepturilor Omului, care, prin hotararea pronuntata in cauza "Golder impotriva Regatului Unit", 1975, a statuat ca "Dreptul de acces la tribunale [...] nu este absolut".
Avocatul Poporului considera ca dispozitiile ordonantei de urgenta criticate sunt constitutionale.
Se apreciaza ca art. 55 alin. (2) lit. d) pct. (IV)-(V) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul strainilor in Romania, fata de prevederile art. 18 alin. (1) si ale art. 49 din Constitutie, sunt constitutionale, intrucat "textul de lege criticat nu contine restrangeri speciale ale exercitiului unor drepturi pentru strainii care urmeaza procedura de prelungire a dreptului de sedere temporara in Romania". De asemenea, se sustine ca "dispozitiile art. 16 alin. (1) si alin. (2) din Constitutie, care reglementeaza egalitatea cetatenilor si a autoritatilor publice in fata legii, nu sunt aplicabile cauzelor referitoare la straini".
In ceea ce priveste critica de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 82 alin. (1) teza finala, Avocatul Poporului apreciaza ca acestea nu contravin prevederilor art. 128 din Constitutie, deoarece "reglementarea cailor ordinare sau extraordinare de atac este de competenta exclusiva a legiuitorului, care poate institui, in considerarea unor situatii deosebite, reguli speciale de procedura". In acest sens, este invocata si jurisprudenta Curtii Constitutionale.
Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.

CURTEA,

examinand incheierile de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului si Avocatului Poporului, rapoartele intocmite de judecatorul-raportor, concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, republicata, precum si celor ale art. 1 alin. (1), ale art. 2, 3, 12 si 23 din Legea nr. 47/1992, republicata, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate ridicata.
Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie dispozitiile art. 55 alin. (2) lit. d) pct. (IV)-(V) si cele ale art. 82 alin. (1) teza finala din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194 din 12 decembrie 2002 privind regimul strainilor in Romania, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 955 din 27 decembrie 2002, aprobata cu modificari prin Legea nr. 357/2003, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 537 din 25 iulie 2003.
Textele criticate pentru neconstitutionalitate au urmatorul cuprins:
- Art. 55 alin. (2) lit. d) pct. (IV) si (V): "Prelungirile ulterioare ale dreptului de sedere temporara se pot acorda daca strainul indeplineste urmatoarele conditii: [...]
d) cererile pentru prelungirile ulterioare ale dreptului de sedere temporara trebuie insotite de urmatoarele documente: [...]
(IV) documente din care sa rezulte ca investitia este concretizata in aport de capital sau transfer de tehnologie, in valoare de cel putin 70.000 euro ori crearea a 15 locuri de munca, in cazul actionarului, si 50.000 euro ori crearea a cel putin 10 locuri de munca, in cazul asociatului;
(V) documente care sa ateste venituri personale in cuantum de cel putin 700 euro lunar, in cazul actionarului, si 500 euro lunar, in cazul asociatului, obtinute din activitatea desfasurata pe teritoriul Romaniei.";
- Art. 82 alin. (1): "Dispozitia de parasire a teritoriului poate fi atacata in termen de 5 zile lucratoare de la data comunicarii, la Curtea de Apel Bucuresti, in cazul in care aceasta a fost emisa de Autoritatea pentru straini, sau la Curtea de Apel in a carei raza de competenta teritoriala se afla formatiunea teritoriala care a emis dispozitia de parasire a teritoriului. Sentinta instantei este definitiva si irevocabila."
In esenta, critica de neconstitutionalitate se bazeaza pe sustinerea ca dispozitiile vizate incalca dispozitiile constitutionale ale art. 16 alin. (1) si (2) privind egalitatea in drepturi, ale art. 18 alin. (1) privind cetatenii straini, precum si pe cele ale art. 49, devenit dupa revizuirea si republicarea Constitutiei art. 53, privind restrangerea exercitiului unor drepturi sau al unor libertati. Cu referire la dispozitiile art. 82 alin. (1) din ordonanta de urgenta, este invocata si incalcarea dispozitiilor constitutionale ale art. 128, devenit art. 129, privind folosirea cailor de atac.
Dispozitiile constitutionale invocate in sustinerea exceptiei, dupa revizuirea si republicarea Constitutiei in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 767 din data de 31 octombrie 2003, au urmatorul cuprins:
- Art. 16 alin. (1) si (2): "(1) Cetatenii sunt egali in fata legii si a autoritatilor publice, fara privilegii si fara discriminari.
(2) Nimeni nu este mai presus de lege.";
- Art. 18 alin. (1): "Cetatenii straini si apatrizii care locuiesc in Romania se bucura de protectia generala a persoanelor si a averilor, garantata de Constitutie si de alte legi.";
- Art. 53: "(1) Exercitiul unor drepturi sau al unor libertati poate fi restrans numai prin lege si numai daca se impune, dupa caz, pentru: apararea securitatii nationale, a ordinii, a sanatatii ori a moralei publice, a drepturilor si a libertatilor cetatenilor; desfasurarea instructiei penale; prevenirea consecintelor unei calamitati naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.
(2) Restrangerea poate fi dispusa numai daca este necesara intr-o societate democratica. Masura trebuie sa fie proportionala cu situatia care a determinat-o, sa fie aplicata in mod nediscriminatoriu si fara a aduce atingere existentei dreptului sau a libertatii.";
- Art. 129: "Impotriva hotararilor judecatoresti, partile interesate si Ministerul Public pot exercita caile de atac, in conditiile legii."
1. Examinand sustinerea potrivit careia dispozitiile art. 55 alin. (2) lit. d) pct. (IV)-(V) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002, care reglementeaza conditiile prelungirilor ulterioare ale dreptului de sedere temporara a strainilor in Romania, sunt neconstitutionale deoarece ar incalca principiul constitutional al egalitatii in drepturi si pe cel privind protectia strainilor, Curtea constata ca aceasta este neintemeiata. Dispozitiile cuprinse in ordonanta de urgenta criticata nu sunt aplicabile decat strainilor, insusi actul normativ vizat avand ca obiect reglementarea regimului acestora, ceea ce exclude orice posibilitate de comparare cu situatia cetatenilor romani prin raportare la dispozitiile art. 16 alin. (1) si (2) din Constitutie, republicata. Sub acest aspect este evident ca prevederile criticate sunt aplicabile, in egala masura, tuturor strainilor aflati in situatia de a li se prelungi sederea temporara.
Nici incalcarea principiului constitutional privind protectia strainilor, prevazut de art. 18 alin. (1), nu poate fi retinuta deoarece nu se poate sustine, in mod rational, ca masurile instituite ar leza "protectia generala a persoanelor si a averilor" de care se bucura strainii si apatrizii din Romania. Prin instituirea celor doua conditii legiuitorul a avut in vedere protejarea fireasca a intereselor economice nationale si a fortei de munca autohtone, ceea ce corespunde obligatiei ce revine statului, conform art. 135 alin. (2) lit. b) din Constitutie, republicata.
2. Curtea constata ca este neintemeiata si critica de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 82 alin. (1) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002, care prevad ca sentinta curtii de apel prin care se solutioneaza cererea de anulare a dispozitiei de parasire a teritoriului este definitiva si irevocabila.
Asa cum s-a stabilit in jurisprudenta Curtii Constitutionale, accesul la justitie nu presupune accesul la toate mijloacele procedurale prin care se infaptuieste justitia, iar instituirea regulilor de desfasurare a procesului in fata instantelor judecatoresti, deci si reglementarea cailor de atac, este de competenta exclusiva a legiuitorului. Acesta este sensul art. 129 din Constitutie, republicata, invocat in motivarea exceptiei, text care face referire la "conditiile legii", atunci cand reglementeaza exercitarea cailor de atac, ca de altfel si art. 126 alin. (2) din Constitutie, republicata, care, referindu-se la competenta instantelor judecatoresti si la procedura de judecata, stabileste ca acestea "sunt prevazute numai de lege".
In ceea ce priveste invocarea dispozitiilor art. 53 din Constitutie, republicata, Curtea retine ca acest text constitutional nu este incident in cauza, intrucat nu se pune problema restrangerii unor drepturi sau a unor libertati constitutionale, ci de exercitare a unei cai de atac impotriva unei hotarari judecatoresti, care, asa cum s-a aratat, se poate realiza numai daca legea o prevede si numai in conditiile stabilite de aceasta.
Referitor la afirmatia ca reglementarea criticata a fost stabilita printr-o ordonanta, iar nu printr-o lege, Curtea retine ca, potrivit art. 115 din Constitutie, republicata, in virtutea delegarii legislative, ordonantele emise de Guvern au aceeasi forta juridica cu a reglementarilor cuprinse in lege.

Fata de cele de mai sus, in temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, republicata, precum si al art. 13 alin. (1) lit. A.c), al art. 23 si al art. 25 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicata,

CURTEA
In numele legii
DECIDE:

Respinge exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 55 alin. (2) lit. d) pct. (IV)-(V) si a celor ale art. 82 alin. (1) teza finala din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul strainilor in Romania, aprobata cu modificari prin Legea nr. 357/2003, exceptie ridicata de Keles Dursun in Dosarul nr. 592/CA/2003 al Curtii de Apel Constanta - Sectia contencios administrativ si de Genc Ali Riza in Dosarul nr. 635/CA/2003 al aceleiasi instante.
Definitiva si obligatorie.
Pronuntata in sedinta publica din data de 4 decembrie 2003.

PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
prof. univ. dr. NICOLAE POPA

Magistrat-asistent,
Mihai Paul Cotta
----------------